관련 통계자료 다운로드 주요국의 공정경쟁 위한 결합판매 규제 현황
(3)공정경쟁의 틀 다시 짜자
노준형 신임 정보통신부 장관 내정자는 지난 22일 국회 인사청문회에서 “유효경쟁정책이란 단어를 더 이상 쓰지 않을 것”이며 “규제를 시장 친화적으로 바꾸겠다”고 밝혀 통신시장에 큰 파장을 일으켰다.
정통부는 이미 올 연말까지 △통신시장 역무 구분 △새로운 규제체계 도입을 포함한 통신서비스 규제체계 개편 방안에 대해 로드맵을 제시하겠다고 밝힌 바 있다. 시장 지향적 경쟁이 활성화되면서 업계 자율로 통신시장의 구조개편이 이루어지는 것이 바람직하다는 것. 신임 장관 내정자의 발언은 전체 통신 규제정책 변화의 틀 안에서 기존 공정경쟁 정책도 변화해야 한다는 의지로 풀이된다.
전문가들은 단계적이고 소비자 지향적인 경쟁정책 개편을 주문하고 있다. 중장기적으로는 큰 틀의 통신규제체계 개편을 준비하고 단기적으로는 시장별 경쟁을 활성화하면서 장기적인 개편방향과도 조화되도록 필수설비, 재판매 등 세부적인 규제제도를 개선해야 한다는 것.
최근 통신시장 공정경쟁 관련 공청회를 개최한 바 있는 이종걸 의원(열린우리당)은 “통신시장 공정경쟁 정책 재편이 정통부 및 통신사업만을 위한 제도가 돼서는 안된다”며 “한번에 만들 수 없는 만큼 공정경쟁정책 주무부처인 공정거래위원회 및 방송정책 담당기관 방송위원회와의 조율을 통해 단계적으로 만들어야 한다”고 주문했다.
◇공정위, 방송위도 로드맵 밝혀야=공정거래위원회와 방송위원회도 통·방 융합 시장 도래에 따라 공정경쟁에 대한 새로운 기준을 고민하고 이에 따른 로드맵을 밝혀야 한다는 주장이 제기되고 있다.
공정위 김병배 시장감시본부장은 “통·방 융합에 따라 수평적 규제 체계로 전환할 필요가 있다”며 “이중, 차별적 규제를 완화하고 장기적으로는 콘텐츠, 네트워크 위주로 바꿔야 할 것”이라고 강조했다. 김 본부장은 또 “혁신적인 서비스에 대한 규제의 불확실성은 신규 서비스에 대한 진입 및 투자 유인효과를 떨어뜨리고 결과적으로는 국가경쟁력을 저해할 수 있다”며 “이중적, 과잉적 정부규제를 개편, 합리화할 필요가 있다”고 덧붙였다.
그러나 이런 ‘이상적’ 구도에도 아직까지 공정거래법이 정하고 있는 관련 규정은 △사업자의 시장지배적 지위 남용 △과도한 경제력 집중 방지 △부당한 공동 행위 및 불공정거래행위 규제에 국한돼 있다.
공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하고 창의적 기업활동 조장 및 소비자를 보호한다는 통·방 융합 시장 공정경쟁의 원칙을 지키면서도 기술 및 시장 융합이 낳은 결과물에 대해서는 유연한 판단이 필요한 상황이다. 즉, 통방·유무선 융합형 결합상품 및 번들링 (끼워팔기)에 대해서 지금까지 판단한 잣대로는 소비자 후생 증대와 사업자의 독과점 방지라는 두마리 토끼 모두 놓칠 수 있다는 분석이다.
또 통·방 융합에 맞는 새로운 공정경쟁을 위해선 현행 방송계의 공정거래 관련 관행과 제도도 바뀌어야 한다. △KBS, MBC, SBS 등 지상파방송의 강력한 지배력에 의한 (사실상의) 콘텐츠 사업 독점 △종합유선방송사업자(SO)가 시청자들의 수신료를 담합하고 우월적 시장 지위를 악용하여 프로그램제공업체(PP)에 부당한 이익을 강요하는 등의 불공정 거래 행위들이 개선되지 않는 한 ‘융합시장의 공정경쟁’은 불가능하다.
따라서 공정위와 정통부는 융합시대 경쟁정책에 대해 ‘같이’ 고민하거나 최소한 기관별 로드맵을 공개, 이견을 좁혀야 한다.
◇소비자 편익 위주 공정경쟁 강화해야=통신·방송 융합시장 공정경쟁 정책의 중심에는 ‘소비자’가 있다. 과거에는 사전 규제 중심의 공급자, 사업자 위주 정책이었다면 현재의 융합 시장은 소비자·서비스 중심의 사후규제로 바꿔야 한다는 것. 정통부 뿐만 아니라 업계 일각에서 유효경쟁정책을 제고해야 한다는 주장이 나오고 있는 것은 무엇보다 ‘소비자 후생’ 때문이다.
그러나 통·방 융합 서비스 제공 시 소비자 후생을 극대화하는 부분과 공정경쟁의 토대를 만드는 것이 상충할 수도 있어 규제 기관의 노력이 필요하다.
전응휘 녹색소비자연대 상임위원은 “대다수 결합 서비스들은 겉으로는 소비자에 편리하고 효율적인 것 같지만 실제로는 독점 혹은 과점 사업자들의 시장 지배력 확장에 활용됐다”며 “이는 설비기반 경쟁에 치우쳐 다양한 서비스를 제공하는 사업자 간 경쟁으로 확대되지 못했기 때문이며 통·방 융합 현상이 가속할수록 소비자 중심의 정책과 서비스가 차별화된 경쟁력의 핵심이 될 것”이라고 분석했다.
◆국내 통신법의 공정경쟁 관련 규정, 법과 현실 충돌한다
현재 전기통신사업법 제 36조의 3은 “전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 저해하거나, 저해할 우려가 있는 행위를 하거나 다른 전기통신사업자 또는 제 3자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다”라고 규정하고 있다. 또 금지행위 유형도 구체적으로 분류하고 있다. 그러나 이 법은 당장 통·방 융합 시대에 어울리지 않는 사안을 규정하고 있다는 지적이다.
이원우 교수(서울대 법대)는 “공정경쟁을 저해한다고 판단해서 결합판매를 규제하고 있지만 결합판매가 이용자 편익 증대를 가져온다면, 이를 규제해야할 법리상, 규제 정책상 논리적 모순이 나타난다”라며 “결합판매를 경쟁제한 행위로 규제할 수 있는 법적 근거가 마련돼야 한다”고 주장했다.
즉, 전기통신사업법의 금지행위 유형 및 기준에는 ‘이용자 이익 저해’ 규정에 결합판매를 규정하고 있으나 결합판매는 실질적으로 이용자 이익을 저해하는 것이 아니라 때에 따라서는 이용자 이익에 정확하게 부합함으로써 법과 현실이 충돌한다는 뜻이다. 27일부터 시행된 단말기 보조금도 전기통신사업법 시행령에는 금지행위로 규정하고 있으나 대부분의 소비자가 보조금 지급을 원하고 있어 법과 현실의 충돌 사례로 꼽을 만하다.
통신서비스의 결합판매 규정을 전기통신 역무로만 한정하고 있는 점도 문제점으로 지적된다. 현실에서는 전기통신역무와 방송 역무가 결합서비스되고 있지만 법으로는 아무 하자가 없다. 방송 서비스는 전기통신 역무가 아니기 때문에 결합판매로 인한 공정경쟁 저해를 법리상으로 판단할 수 없다. 이는 종합유선방송사업자(SO)의 결합판매(초고속인터넷+방송)가 통신사업자와의 공정경쟁을 저해한다는 논란으로 이어진다.
이원우 교수는 “일반 독점규제법상 금지되지 않는 결합판매가 통신법상 결합판매규제에 의해 금지될 수도 있다는 점을 고려하면 통신 역무와 다른 상품 사이의 결합판매를 통신법상 규제대상에서 제외하는 것은 규제체계에 중대한 공백을 가져올 것이 분명하다”며 “결합판매규제의 대상을 통신 역무 상호 간 결합판매로 제한하고 있는 사업법시행령 별표의 규정은 개정되야 한다”고 주장했다.
◆정통부(통신위원회)와 공정거래위원회의 관계, 법제화해야
규제의 중심에는 규제기관이 존재한다. 통신방송 및 유무선 융합시장이 본격 형성될 때 공정경쟁 규제를 두고 정통부(통신위원회)와 공정거래위원회와의 분쟁 가능성은 항상 존재한다.
경쟁법을 고려하지 않고 통신규제 당국이 정책을 집행하거나 통신시장의 특성을 이해하고 이를 반영할 수 있는 제도적 틀을 마련하지 않은 채 경쟁 당국이 획일적 규제권한을 행사할 경우 통·방 융합 시장에 대한 규제 체계의 혼란을 야기하고 피 규제자의 법적 지위 불안을 초래할 것으로 예상된다.
공정위와 정통부가 임무 수행 과정에서 의미를 두고자 하는 사항은 상호 통지하여 두 기관의 협력을 도모하는 기초를 형성해야 한다는 지적이다. 또 상대방에 대해 일정한 의견 진술의 기회를 보장하고 이를 의무화 하는 방법이나 다른 기관의 권한 행사 과정에 적극 개입, 견해를 주장할 권리를 부여하는 방법도 양 기관간 ‘협의’를 활성화할 수 있는 제도로 꼽히고 있다.
통·방 융합으로 공정위와 통신위원회가 사사건건 충돌을 방지하기 위해서는 ‘협의권’ 또는 ‘협의 의무’를 규정하는 방안도 논의되고 있다. 실제로 독일 통신법에서는 통신시장의 정의, 유효경쟁 및 경쟁 왜곡 여부에 대해서는 연방카르텔청(한국의 공정위)와 협의를 거치도록 규정하고 있다.
따라서 통·방 융합 시대, 양 기관간 상호 협력을 위해 △통지 의무 △의견 청취 의무 △시정조치 요구권 △협의의무로 나눠 별도 입법화하는 것이 정책의 혼선과 비일관성을 극복하기 위해 필요한 상황이다.