지금까지는 광역전염병과 관련된 운영연속성 계획을 미국의 연방비상관리청의 규정을 소개하며 알아보았다. 오늘은 미국의 국토안보부 장관이 2008년 2월에 발표한 ‘연방정부 연속성 훈령 -1’에서 정부기관들이 그들의 업무에서 핵심기능과 주요핵심기능을 어떻게 선별하는지 안내하는 부분을 소개하겠다.
미국의 각 정부기관은 자체의 핵심기능들을 선별하여야 하며 이 기능들 중 국가의 필수기능들을 지원하는 것들을 주요핵심기능들로 지정하여 운영연속성을 계획하여야 한다. 미국 국토안보부에서 선정한 8가지 국가필수기능이 무엇인지도 소개하였다. 많은 참고가 되기를 바란다. (참고: http://www.fema.gov/government/coop/index.shtm)
필수 기능들
연방행정부는 모든 범위의 기능들이 비상상황이 발생한 직후에 수행될 수 없고 또한 그러할 필요가 없다는 것을 인식하고 있다. 사실 위기가 발생하면 자원들이 부족할 것이다. 건전하게 작성된 계획에 의하여 자원들을 할당하면, 따라서, 다양한 범위의 잠재적인 비상상황에도 필수기능들과 지원업무가 지속적으로 유지되도록 하고 그리고, 자원들이 사용할 수 있게 되면서, 모든 기능들을 재개하도록 하는 기술적 방법을 제공한다.
모든 기관들은 연속성 계획의 기초로서 그들의 필수 기능들을 파악하고 우선순위를 부여해놓아야 한다. 필수기능들이란, 광의로 말해서, 비상상황 동안 중요 지원업무들을 제공하고, 공권력을 행사하고, 공중의 안전을 유지하고 그리고 산업과 경제의 기반을 지속하게 하는 기능들이다. 이 부록은 필수기능들의 파악과 우선순위화 그리고 자원의 확보 및 할당을 지원하는 것을 목적으로 한다.
1 장. 핵심 기능들 (Mission Essential Functions; MEFs)
모든 등급의 정부기관들은 서로 교차되는 정부기능들을 제공하고 있다. 그러한 정부기능들로부터 필수기능들을 선별하는 것은 연속성 계획의 초기단계로 매우 중요한 작업이다. 하나의 기관에서 수행할 모든 정부기능들의 목록을 준비하는 것은 하나 또는 더 많은 필수기능들을 구현하기 위하여 반드시 수행되어야 하는 특정 활동들을 파악하기 위한 선결과제이다. 그러한 기능들을 파악하는 공정은 조직의 임무와 구조에 따라 조직 별로 틀릴 수 있다.
그러한 정부기능들을 파악하는 것은 기관이 자체의 임무를 수행하고 이해관계자들을 만족시키기 위하여 수행하는 활동들을 정의하는 것으로 총력 할 것이다. 정부기능들과 이들을 지원하는 업무들과의 차이점들을 아는 것은 매우 중요하다. 그러한 지원업무들이 비록 정부기능들의 목록에는 포함되지 않더라도, 정부기능들과 필수기능들 모두를 구현하기 위한 역량을 보장하기 위하여 그러한 업무들을 식별해 놓는 것은 중요하다. 정부기능들과 지원업무들을 파악하는 것은 사건 발생 후에 연속성을 위한 활동과정들을 실현하고 그리고 연속성 계획들을 재구축하는 데 유익할 것이다.
기관은 모든 임무들과 기능들을 필수적인 것들을 결정하기 전에 주의 깊게 검토하여야 한다. 부적절하게 필수기능들을 지정하거나 또는 필수기능들이 아닌 것들을 필수기능들이라 정의하면 전체적인 연속성 계획의 효과성을 손상할 수 있으며, 이는 그 계획의 다른 면들은 이러한 기능들을 지원하도록 설계되어있기 때문이다. 만일 기관이 하나의 기능을 필수기능이라고 지정하지 않았으면 기관은 비상시 그 기능을 지원하는 자원들과 필요사항들을 알 수 없고 그 기능을 수행하기 위하여 필요한 준비와 조율을 할 수 없다. 만일 기관이 너무 많은 기능들을 필수기능들이라고 정의하면, 기관은 그들 모두를 적절하게 구현할 수 없는 위기에 직면한다. 어떠한 경우든, 기관은 연속성이 필요한 사건 동안, 자체의 필수기능들을 수행할 수 없는 위기를 증대시킨다.
필수기능들과 관련된 계획을 할 때 기관의 협력자들도 파악하여야 하며, 이들은 활동내용들을 이행하고, 조직의 협력자들 간의 자료교환의 효과성을 시험하고, 협력자들과 함께 보완적인 연속성 계획을 개발하고, 준비태세에 관한 중요정보를 협력자들과 공중과 공유하고, 연속성이 필요한 사건 동안에도 기관의 필수기능들이 수행하기 위한 조치들을 취하는 데 있어 중요하다. 기관과 다른 협력자와의 상호의존성들을 면밀히 검토하여 모든 범위의 위협들과 위험한 비상에도 연속적인 필수기능들이 이행되고 수행되도록 하여야 한다.
연속성이란 국토의 안전을 보장하기 위하여 그리고 국민들에게 중요한 기능과 지원업무를 제공하는 데 중심적인 역할을 수행하는 많은 협력자들의 의지와 노력 없이는 이룰 수 없다.
이러한 협력자들은 다음과 같다 (그림 6 참조):
■ 연방정부: 입법부, 행정부(모든 부와 청 포함), 그리고 법무부.
■ 주, 지방, 지역, 소수민족 정부
■ 민간부문 핵심 기반시설 소유자 및 운영자
연속성 요구사항들을 지원하기 위하여, 연방정부의 행정부는 필수기능 중 아래의 3가지 범주를 우선순위 하였다:
■ 핵심기능들(Mission Essential Functions: MEFs): 정상적인 활동의 중단 후 반드시 연속되어야 될 제한된 수의 기관 수준의 정부기능들.
■ 주요핵심기능들(Primary Mission Essential Functions; PMEFs): 핵심기능들에 속한 기능들로 국가필수기능들을 직접 지원하는 기능들.
■ 국가필수기능들(National Essential Functions; NEFs): 8가지 기능들로 대통령과 국가 지도자들이 재앙 동안 국가를 유지하고 이끌기 위하여 총력 하여야 하는 기능들.
다음과 같은 정부기능들과 핵심기능들과의 관계들이 그림 7과 8에 묘사되었다.
정부기능들은 (그림 7 참조) 헌법, 법률, 규정, 대통령 훈령, 또는 기타 법률기관들 그리고 입법부 또는 사법부의 기능들에 정의된 기관들의 집합적인 기능들이다. 주정부, 지방정부, 지역정부, 그리고 소수민족 정부와 민간부문 기관들의 활동들은 종종 연방정부의 기능들, 특히 주요기반시설 및 핵심 자원(CI/KR)의 보호를 지원한다. 모든 비상에 보다 신속하고 효과적인 대응과 복구를 촉진하기 위하여, 이러한 상호의존성들은 협력자들 사이의 상호운영성에 많이 의존한다.
핵심기능들은 제한된 수의 기관 수준의 정부기능들로 (그림 8 참조) 정상적인 활동들이 중단된 동안 내내 연속되거나 신속히 재개되어야 할 기능들이다. 핵심기능들은 정상적인 운영이 중단된 동안 조직이 중요 지원업무를 제공하고, 공권력을 행사하며, 공중의 안전을 유지하고, 산업과 경제기반을 유지하도록 하는 기능들이다. 파악되면, 핵심기능들은 연속성 계획에 핵심요소로 역할 하여, 기관이 적절한 직원보충, 의사소통, 정보, 시설물들, 교육, 그리고 기타 연속성 요구사항들을 결정하도록 한다.
핵심기능 파악과 분석 과정
부와 청의 핵심기능들을 파악하는 것은 연속성을 위한 선결과제이며, 이는 모든 다른 종류의 계획과 대비를 위한 부와 청의 노력을 구동하는 요인들을 구성하기 때문이다. 하나의 정부기능이 핵심기능으로 지정하기 위하여 다음과 같은 국가연속성구현계획에서 제공된 안내가 (그림 9) 참조된다.
기관들은 핵심기능들을 파악하고 분석하기 위하여 다음 작업들을 수행할 것이다:
■ 적용할 수 있는 법률, 대통령 훈령, 행정명령, 기타 행정부 훈령들의 지시에 따라 그들의 핵심기능들을 파악하기 위하여 그들 조직의 기능들을 검토한다.
■ 기능적인 공정들, 업무흐름들, 활동들, 개인적 전문성, 전산체제들, 자료, 그리고 각각의 파악된 핵심기능을 수행하는데 필요한 시설물들을 파악하고 서로의 관계를 표시하는 도표를 작성하기 위하여 핵심기능 업무공정분석을 실시한다.
■ 다른 기관이나 혹은 국가대응구도(National Response Framework; NRF)에 의거 비상지원기능(Emergency Support Function; NSF)에 의해서 수행되는 하나의 핵심기능에 중요한 상호의존적 지원을 제공하는 핵심기능들을 파악한다.
■ 그들의 임무의 수행을 보장하고 업무공정분석의 ‘업무와 공정간 흐름’ 내에서 언제 어디서 특별한 상호의존성이 실행되는지를 파악하기 위하여 다른 기관으로부터 중요한 지원이 필요한 핵심기능들을 파악한다.
■ 파악된 핵심기능들과 업무공정분석을 각각의 기관장이 입증하고 승인한다.
<핵심기능 선별 절차>
기관들은 다음의 방법으로 그들의 핵심기능들을 선별한다
1) 법률, 대통령 훈령, 행정명령, 그리고 기타 기관이 반드시 수행하여야 하는 것을 지시하는 권력기관들을 참조한다.
2) 설문조사 방식 그리고/혹은 면접을 이용하여 관련된 국이나 업무부서로부터 전문가의 입력을 받는다.
3) 기관의 연속성조정관이 파악된 핵심기능들을 기관장과 협의를 통하여 검토하고, 입증하고, 그리고 확인한다.
[기관은 각 핵심기능 별 업무공정분석을 실시한다. 기관의 연속성 조정관과 연속성 직원이 주도한다.]
1 단계: 각각의 핵심기능을 업무공정지도 형식으로 윤곽을 서술한다 (즉, 핵심기능 상품/지원업무를 완수하는 역량에 충격을 주는 입력들, 출력들, 자원들, 전산체제들, 시설물들, 전문성, 권한들).
2 단계: 각각의 핵심기능 업무공정의 일부분이고 혹은 영향을 주는 내/외부의 상호의존성들을 파악한다.
3 단계: 모든 파악된 핵심기능 상호의존성들은 핵심기능 업무공정 흐름지도(들)의 적당한 위치에 끼워 넣어져야 한다.
4 단계: 온전한 업무공정분석 산출물들과 결과들을 연속성조정관에 제출하여 기관장과 협의하며 검토하고 입증하고 승인하도록 한다
[기관은 각 핵심기능 별 업무공정분석을 실시한다. 기관의 연속성 조정관과 연속성 직원이 주도한다.]
국가연속성 조정관과 기관의 연속성 조정관이 합동으로 노력하여 중요핵심기능이 될 핵심기능들을 파악하고 확인한다. 최종 기관의 주요핵심기능들은 국가연속성 조정관에 제출되어 추가적인 업무공정분석과 업무영향분석을 수행한다.
2 장. 주요 핵심 기능들 (Primary Mission Essential Functions; PMEFs)
핵심기능들이 파악되었고 분석되었으면, 주요핵심기능을 파악하기 위한 계획공정을 시작할 수 있다. 주요핵심기능들을 곧바로 국가필수기능으로 연결시키는 것은 연방 행정기관들이 비상 동안에 반드시 수행될 가장 중요한 기능들뿐만 아니라 그러한 기능들을 수행하기 위하여 요구되는 계획도 파악하는 것이다. 이 수행 모형은 다른 정부조직들이나 민간부문 업체들이 사용할 수 있는 기본방식으로 쓰일 수 있다.
주요핵심기능들은 기관의 핵심기능들로 국가연속성 조정관에 의해 입증되고. 비상 동안 및 전후에 국가필수기능의 수행을 지원하기 위하여 수행된다 (그림 11). 주요핵심기능들은 사건 이후 연속되거나 12시간 이내에 재개되거나 그리고 최장 30일 동안 혹은 정상 운영이 재개될 때까지 유지되어야 할 기능들로 정의된다.
국가안보를 위한 대통령 훈령-51/국토안보를 위한 대통령 훈령-20에 의거, 8개의 국가필수기능들은 국가를 지도하고 유지하는 연방정부의 지배적인 책무들을 나타내며 비상 동안 또는 이후에 연방정부 지도자들의 우선적인 초점이 되어야 한다 (그림 12).
그림 13은 주요 협력자들과 연속성의 기능들의 상호의존성들을 보여준다. 모든 수준의 독립적인 정부 객체들과 개별적인 민간부문의 회사들은 우호적으로 연결되어 있으며 협력자 정신으로 필수기능들의 연속을 보장하기 위하여 협력한다.
* 국가 필수기능들 *
8가지 국가필수기능들은 모든 연속성을 위한 활동내용들과 역량의 근본이며 재난 동안 국가를 이끌고 유지시키기 위한 연방정부의 지배적인 책무를 나타낸다, 그러므로 정부의 기능들의 수행에 부정적으로 영향을 주는 비상 동안 또는 이후에 다음의 국가필수기능들을 유지시키는 것은 연방정부 지도자들이 우선적으로 집중해야 하는 것이다. 그러한 것들은 하나 또는 그 이상의 기관들에 의해 수행되는 기능들이며, 따라서 새로운 권한들, 요구사항들이나 기능들이 아니다.
1. 헌법에 근거한 정부와 3부의 기능이 연속되도록 한다. 국가필수기능들은 연방정부의 3부 간의 견제와 균형의 역할을 존중하고 그것을 유지시키는 연방행정부의 기능들을 포함한다.
2. 국가와 세계에 가시적인 지도력을 제공한다. 미국 국민에 대한 신뢰와 확신을 유지한다. 이 국가필수기능은 연방정부가 실용적이고 실천적이며, 기능을 수행하고, 그리고 모든 비상을 효과적으로 대처하고 있음을 증명하는 연방 행정부와 청의 기능들을 포함한다.
3. 미국의 헌법을 국내외의 모든 적으로부터 보호하며 미국 혹은 이의 국민, 재산, 그리고 이익에 반한 공격들을 예방하고 저지한다. 이 국가필수기능은 국내외 적들로부터 전세계에 걸친 미국의 이익들을 보호하고 방어하며, 우방과 맺은 안보에 관한 협약들과 조약들을 준수하고, 대통령이 명령한 군사작전을 수행하고, 군사적인 준비상태를 유지하고, 국가적 목표들을 성취하기 위한 대비태세를 유지하는 연방 행정부와 청의 기능들을 포함한다.
4. 외국 국가들과 효과적인 관계들을 유지하고 육성한다. 이 국가필수기능은 미국의 해외정책을 관리하는 연방 행정부와 청의 기능들을 포함한다.
5. 국토에 가해지는 위협으로부터 보호하고 미국이나 이의 국민들, 재산 혹은 이익에 반하는 범죄자들이나 공격하는 사람들을 법의 심판을 받게 한다. 이 국가필수기능은 국민에 대한 공격들을 예방하고 저지하며 혹은 국가의 이익들을 보호하는 그리고 위법을 자행했고 그러할 의도가 있는 사람들을 파악하고, 교화시키고 그리고 처벌을 하는 연방 행정부와 청의 기능들을 포함한다.
6. 공격이나 기타 사고의 국내적인 피해결과들에 신속하고 효과적으로 대응하여 복구한다. 이 국가필수기능은, 국가대응계획의 구현을 포함하나 이에 국한하지 않고, 대응과 복구를 위한 계획들을 구현하는 연방 행정부외 청의 기능들을 포함한다.
7. 국가의 경제를 보호하고 안정화 시키고 자체의 금융체제에 대한 공중의 신뢰를 확보한다. 이 국가필수기능은 경제적인 피해결과에 또는 국내외적인 경제적 기능들이나 활동들에 미치는 주된 충격에 대응하고 복구하는 연방 행정부와 청의 기능들을 포함한다.
8. 미국 국민의 건강, 안전, 그리고 안녕을 위한 요구들을 구현하는 중요한 연방정부의 지원업무들을 제공한다. 이 국가필수기능은 비상 동안 중요한 연방 수준의 보건, 안전, 그리고 국가의 안녕을 위한 지원업무들이 제공되도록 하는 중요한 연방 행정부와 청의 기능들을 포함한다.
주요핵심기능 파악과 분석 과정
주요핵심기능의 파악은 각각의 부나 청이 국가연속성 조정관과 협력하여 수행하는 반복적인 공정이다. 주요핵심기능들을 파악하고 분석하기 위하여, 다음과 같은 활동들이 수행된다:
■ 각각의 장관이나 청장이 핵심기능을 승인하면, 국가연속성 조정관 그리고 부나 청의 연속성 조정관과 담당직원들이 합동하여 국가필수기능들을 잠재적으로 지원하는 예비적인 주요핵심기능들을 파악한다. 서로 함께 노력하여 주요핵심기능들을 확인하여 추가적인 기관간 분석을 위하여 국가연속성 조정관에게 제출한다.
■ 국가연속성 조정관에 의해 구성된 기관간협의회(Interagency Board; IAB)는 제출된 예비 주요핵심기능들을 검토하고 주요핵심기능들의 국가필수기능들과의 관계들을 입증한다. 기관간협의회는 주요핵심기능들이 적합하며 적절하다고 확인하기 위하여 소집된다.
■ 기관간협의회가 부나 청의 핵심기능을 주요핵심기능으로 결정하였음을 확인하면, 각각의 부나 청은 주요핵심기능들의 중요성을 보장하기 위하여 그들의 핵심기능들의 복구일정들의 우선순위들을 재 검토한다.
■ 기관간협의회는 기관간 주요핵심기능들의 공정들, 업무 흐름들, 활동들, 전문성, 전산체제들, 자료, 그리고 각각의 국가필수기능의 기관간 실행을 위하여 필수적인 시설물들 파악하고 서로의 관계를 표시하는 도표를 작성하기 위하여 핵심기능 업무공정분석을 실시한다. 업무공정분석은 또한 주요핵심기능들의 국가필수기능들과의 관계도 정의한다. 다른 말로 하면, 업무공정분석은 어떻게 각각의 국가필수기능이 업무공정흐름도를 따라 실행되는 지 정의한다 (즉, 국가필수기능은 “최종산출물”로서 임무하고 주요핵심기능들은 기능적인 “입력”으로서 임무 한다).
■ 기관간협의회는 또한 각각의 부나 청의 주요핵심기능의 실행역량과 의존성을 정확히 묘사하기 위하여 각각의 국가필수기능 내에서 기관간 주요핵심기능의 상호의존성 분석을 반드시 실시하여야 한다. 기관간협의회는 국가필수기능 위주의 업무영향분석을 실시하여: (1) 국가필수기능들을 위한 기관간 주요핵심기능의 지원의 실행에 부정적으로 영향을 줄 수 있는 잠재적인 단일장애점(single points of failure)을 파악하고, (2) 장애의 충격을 정의하고 (즉, 지연되는 주요핵심기능의 복구가 국가필수기능 수행에 주는 충격), 그리고 (3) 대체할 수 있거나 우회적인 잠재적 주요핵심기능 공정을 정의한다.
■ 국가필수기능 업무공정분석들, 업무영향분석들, 그리고 기관간 주요핵심기능들의 목록들은 최종 승인을 위하여 국가연속성 조정관에 제출한다.
필수기능들을 유지하고 복구하는 역량의 긴급성은 핵심기능과 국가필수기능 업무공정분석 그리고 국가필수기능 업무영향분석의 결과에 의해 동인 된다. 그리고, 서술된 위기관리의 접근은 지리적 분산, 이중화, 그리고 지도자들, 직원 그리고 기반시설들의 생존능력을 강조한다. 계획 입안자는 현재 우리가 직면하고 있는 위협에 대해 그들은 경고를 받지 않을 것이라고 가정하여야 한다. 위협들은 알려진 또는 알려지지 않은 근원으로부터 올 수 있다. 비대칭적인 위협들의 특성은 그들은 항상 하나의 고정된 그리고 알려진 행위자로부터 기인하지는 않는다는 것이다; 비대칭적 위협들은, 많은 경우, 보다 예측할 수 없고 이해할 수 없으며 계획 입안자가 따라서 위협에 대하여 계획하고, 경감하고, 그리고 대응하기 위한 서로 다른 접근들을 고려하여야 한다.
성공적인 업무공정분석은 부 혹은 청 내에서 차이점들과 하나 이상의 부나 청이 책임을 져야 하는 영역들을 파악한다. 그 차이점 파악은 부들이나 청들에게 그 차이를 채워서 필수기능들의 성공적인 수행과 사고관리를 위한 대비를 확실히 하는 기회를 제공한다. 국토안보부가 우선적인 사고관리 책임을 진다 해도, 다양한 수준의 많은 서로 다른 부들과 청들이 함께 중요한 사고관리 활동안(scenario)을 성공적으로 진행하여야 한다.
연속성 요구사항들은 쉼 업고 즉각적인 주요필수기능의 연속을 위한 역량을 보장하기 위하여 반드시 모든 행정부의 기관들의 일상업무에 통합되어야 한다.
<주요핵심기능 파악 절차>
1. 기관간협의회의 주요핵심기능 업무공정분석
기관간협의회는 기관간 주요핵심기능들의 공정들, 업무 흐름들, 활동들, 전문성, 전산체제들, 자료, 그리고 국가필수기능의 기관간 실행을 위하여 필수적인 시설물들 파악하고 서로의 관계를 표시하는 도표를 작성하기 위하여 핵심기능 업무공정분석을 실시한다.
2. 기관간협의회의 주요핵심기능 상호의존성 분석
기관간협의회는 국가필수기능을 지원하기 위하여, 기관간 주요핵심기능 상호의존성을 파악하고 도표를 작성하기 위하여 보다 자세한 주요핵심기능 업무공정분석을 실시한다.
3. 기관간협의회의 국가필수기능 위주의 업무영향분석
기관간협의회는 자세한 국가필수기능 위주의 업무영향분석을 실시한다:
１) 국가필수기능들을 위한 기관간 주요핵심기능의 지원의 실행에 부정적으로 영향을 줄 수 있는 잠재적인 단일장애점을 파악하고;
２) 주요핵심기능 장애 혹은 국가필수기능의 실행실패의 영향을 정의하고;
３) 각각의 국가필수기능을 지원하는 주요핵심기능의 복구 일정을 정의하고;
４) 그리고 국가필수기능들을 수행하기 위하여 대체할 수 있거나 우회적인 주요핵심기능 공정을 파악하고, 생성하고 그리고 승인한다.
4. 기관간협의회 국가필수기능 업무공정분석과 업무영향분석보고서를 국가연속성조정관에 제출
기관간협의회는 최종 국가필수기능 업무공정분석 지도와 업무영향분석보고서를 편집하여 각각의 국가필수기능 별 발견된 문제들과 경감과 위기감소, 그리고 위기관리 활동들과 함께 제출한다. 위기관리의 종류들은 정책개발, 업무공정 재정비, 자산의 분포, 연속성 체제(들) 설계의 이중성과 생존성 요구사항들, 그리고 기타 관련된 선택들을 포함하여야 한다.
5. 국가연속성 조정관 업무공정분석과 업무영향분석의 검토
１) 연속성 활동내용에서 고칠 점들을 파악하고;
２) 활동내용 고칠 점들을 결정하여 정책의 수정과 개발 노력을 구동하고;
３) 미래의 연속성 활동내용 요구사항들과 성능 표준을 정의하고;
４) 연속성 활동내용 예산과 기금의 요구사항들을 위기관리에 연결시키고;
５) 연방정부 연속성 활동내용 노력을 국가연속성조정자로서 관리하고 지휘한다.
다음 글부터는 운영연속성계획의 핵심이라 할 수 있는 재택근무에 대하여 여러 차례에 걸쳐서 소개하도록 하겠다.
재난포커스(http://www.di-focus.com) - 곽장규 전문기자(kwakjangkyoo@gmail.com)