[ICT 거버넌스 새판을 짜자]미래 거버넌스를 논한다Ⅰ-과기 거버넌스
과기부, 교육부 통합체제 이후 과학기술 정책을 비롯한 과기계 전반에 대한 관심도 낮아졌다는 지적이 많다. 동시에 향후 바람직한 미래 거버넌스 체제를 모색하자는 목소리도 크다. 차기 정부 출범을 앞두고 과학기술을 국정운영 중심에 세우기 위한 다각적 제언을 수렴하기 위해 전문가들이 한 자리에 모였다. 전문가들은 과학기술이 국가경쟁력과 직결된다는 점에 대해 공감하고 과학기술전담부처를 만들어야 한다고 입을 모았다. 동시에 국과과학기술위원회(국과위) 위상강화도 주문했다.
◇참석자(가나다순)
금동화 공학한림원 부원장
민경찬 연세대 수학과 교수
손진훈 충남대 교수(국과위 정책자문위원)
이원근 국회 입법조사처 입법조사관
이장재 한국과총 정책연구소 수석전문위원
사회=강병준 전자신문 벤처과학부장
◇사회(강병준 전자신문 부장)=차기 정부 출범을 앞두고 국가 경쟁력을 높이는 미래 지향적 과학기술 거버넌스 개편을 모색해보자는 목소리가 높다. 현 과기 거버넌스에 대한 전문가들의 의견이 궁금하다.
◇금동화(한국공학한림원 부원장)=거버넌스라는 말은 출연연민간발전위원회에서 시작됐다. 출연연 선진화작업을 진행하다 보니 출연연 자체 문제보다는 위에서 관장하는 거버넌스가 일을 어떻게 했는지가 핵심으로 등장했다. 이때부터 상위 거버넌스라는 말을 사용했다. 지금은 과기정책 컨트롤 전체를 통틀어 거버넌스로 표현한다.
과기 거버넌스를 얘기할 때 주로 출연연 구조개편 얘기를 한다. 국과위 이관을 얘기하는데 이것은 거버넌스 관점에서 작은 일이다. 민간위가 바라는 국과위 역할은 달랐다. 15조원의 정부 연구비를 컨트롤하는 것이 아니라 이보다 3배 많은 민간 R&D 자금도 같이 봐 달라는 의미다. 국과위가 직접 지시는 못하더라도 정부와 민간 R&D가 겹쳐서는 곤란하다. 이런 큰 틀에서 거버넌스를 얘기해야한다.
현 과기 거버넌스는 부정적 요소가 많다. 예전 3개 연구회로 있다가 두 개 연구소 체제로 바뀌었다. 체제가 전환됐지만 공공연구소가 어디로 가는지에 대한 설명이 없었다. 그냥 부처이기주의에 따라 갔다. 최근에는 해양연구원을 국토부로 넘겼다. 같은 맥락으로 일관성 없다.
또 출연연을 공공연구소라 했을 때 같이 봐야 할 곳이 또 있다. 바로 국공립연구소다. 출연연이 전체 R&D예산의 24% 정도를 사용한다면 국공립연구소는 25% 정도 쓴다. 국공립연구소 중에는 출연연 형태로 해야 할 곳도 있다. 같이 모아놓고 고민해야 한다.
◇민경찬(연세대 수학과 교수)=현 과기 거버넌스 뿌리는 인수위 시절에 있다. 교육과 과기를 합치고 정통부는 쪼개져 나갔다. 교육과 과학 시너지를 내겠다는 게 정부의 구상이었다. 하지만 교육과학기술부에는 과학기술을 다룰 상위구조가 없다. 청와대에도 없다. 과학 분야는 2차관 중심으로 배치됐다. 이것은 문제가 있다.
과학기술에 고등교육을 합친데 대해 긍정적 부분도 있다. 하지만 결론적으로는 과기부만 없어진 형국이다. 교과부에 초중등 교육이 포함된 상황에서 교육문제가 중요하게 다뤄질 수밖에 없다. 국회에서도 교과위가 다루는 대부분 이슈가 교육이다. 이런 부분이 걱정돼 청와대에 수석을 신설하라고 했다.
◇이장재(한국과총 정책연구소 수석전문위원)=현 정부 출범 당시에도 미래부 개념이 있었다. 교육부와 과기부를 통합했는데 나름 의미 있는 시도였다. 문제는 처음 의도대로 이뤄지지 않았다는 점이다. 이주호 장관이 국회의원으로 있을 때 교육부와 과기부 통합방안 발표됐다. 내용을 보면 결국 대학 경쟁력 강화였다. 대학 연구기반이 갖춰지지 않았는데 과기부 통합되면서 이 부분을 보안할 수 있을 것이라 설명했다. 의미는 있었지만 의도대로 이뤄지지 않고 있다.
고등교육과 연구기능이 통합되면 좋은 것은 분명하다. 하지만 긍정적 시너지를 내기 위해서는 준비과정이 더 필요하다. 이 현상은 글로벌 환경과도 무관하지 않다. 글로벌 경제위기를 겪다보니 지경부에 관심이 많이 쏠렸다. 상대적으로 교과부에 대한 관심이 소홀해졌다.
◇손진훈(충남대 교수·국과위 정책자문위원)=교과부로 통합하면서 간과한 것이 있다. 바로 인적자원개발본부 폐지다. 본부의 취지는 대학 연구를 통해 자원을 양산하는 것이다. 인적자원 육성 근원을 없애버렸다.
결론적으로 우수한 인력을 양성하지 못했다. 하드웨어 거버넌스에도 변화가 생겼다. 연구재단, 과학재단, 학술진흥재단이 합쳐졌다. 출연연이 두 연구회로 나눠 소속됐다. 출연연은 인수위에서 그냥 가자고 해서 철학적 논리 없이 두 부처(연구회)로 나눠졌다. 연구개발과 인적자원이 통합조정기능 없이 사라진 것이다. 이 모든 문제를 해결하기 위해 국과위를 만들었다.
◇이원근(국회 입법조사처 입법조사관)=교과부 통합은 야당이 늘 지적을 해 온 문제다. 민간위에서 부작용 얘기했다. 국과위 출범 과정을 보면, 시스템은 핵심이 아니다. 국과위도 좋은 뜻으로 만들었는데 엉뚱한 사람이 들어가 이상하게 됐다. 정권 바뀔 때마다 새로 만드는 것이 중요한 게 아니다. 어떤 철학으로 무엇을 만들지가 중요하다. 합쳤더니 안 된다는 단순 논리는 아니다. 과기분야가 가야 할 방향을 정하고 어떤 틀을 만들지가 중요하다.
과기분야가 어디로 갈지는 정부 관료나 인수위가 정할 사안이 아니다. 주체는 과학기술계와 정치권이다. 큰 방향을 잡아주면 이를 인수위가 수용해 만들어주면 된다. 과기계 스스로가 안하고 정부더러 하라면 안 된다. 공무원은 현장을 잘 모른다. 큰 틀에서 어떻게 갈지를 나름대로 공감대 형성해서 만들어야 한다.
◇사회=대과연의 활동에 많은 관심이 모아지고 있다. 과기계는 대과연이라는 조직을 통해 거버넌스에 대한 큰 그림을 제시할 예정으로 알고 있다. 대략 어떤 방향을 가지고 있나.
◇민경찬=대과연은 과기계의 지적에 대해 반성하고 과학기술 미래에 대해 책임지자는 취지에서 구성됐다. 많은 고민을 하면서 다음정부 국정과제와 거버넌스를 제시했다. 현재 구체적인 대안 작업을 진행 중이다. 4·5월 중에 발표할 것이다.
창조시대를 키워드로 거버넌스 관련 작업을 진행 중이다. 과기부 부활이라는 표현은 적절치 않고 미래사회 보면서 과기분야가 어떤 역할을 해야 할지 논의 중이다.
이제는 관리형 R&D 대신 창조형 R&D가 필요하다. 전문성, 자율성, 연구자 역량 환경 등을 통한 창의적 연구를 해야 한다. 다른 측면에서 정치·경제·사회·문화 모든 이슈가 과학기술을 바탕에 깔고 있다. 과기 역할을 큰 틀에서 보고 이를 국정중심에 세워야 한다.
◇이원근=과기계가 내부적 시각에만 사안을 보지 말로 다른 분야와의 조율도 생각해야 한다. 가령, 중소기업부 만들자는 얘기나 정통부 부활론도 있다. 이런 것을 포괄해서 어떤 위치로 어떻게 갈지 생각이 필요한 시점이다. 전체 국가조직이 갈 방향에서 과기의 위치, 미래부로 갈 경우 거버넌스는 어떻게 구성할지 고민해야 한다.
내부적 결정보다 토론을 통해 구체화하는 과정이 필요하다. 대선 끝나기 몇 달 전에는 이 작업이 끝나고 인수위가 적용할 수 있어야 한다. 미리 준비해 인수위가 요구할 때 이를 제공해야 한다.
◇이장재=대과연도 새로운 패러다임 하에서 국정 전반에 관해 보겠다는 것이고 많은 학습을 거쳐 진화할 것이다. 대과연이 권위 있는 2~3명의 공동대표를 뽑아 일하는 이유도 여기에 있다. 대과연은 거버넌스와 제도 두 가지 다 봐야 한다.
◇금동화=대관연도 일종의 정치적 행보다. 세계에서 비중 있는 역할을 하려면 모든 요소에 과기 기술이 관련돼야 한다. 과학기술을 연구하는 전문가들이 어느 정도 정치에 개입해야 하느냐는 조심스럽게 접근해야 한다.
◇사회=현 정부 과기 거버넌스 조직의 가장 큰 특징은 국과위다. 우려와 기대 속에 출범했지만 결과적으로는 우려 목소리가 더 크지 않나 하는 생각이다. 어떻게 보는가.
◇민경찬=민간위에서도 출연연 문제 접근하다보니 거버넌스가 걱정됐고 과기컨트롤타워 얘기를 했다. 전체 틀에서 과학 분야 조율할 타워가 필요했다. 결국 지금까지 오게 된 것이다. 민간위안이 만들어졌지만 정리는 안됐다.
국과위도 미래전략과 비전수립 등 미션이 있는데 출연연에 많은 신경 쓰다 보니 다른 역할 제대로 못한다. 국과위는 뭘 하냐는 목소리가 터져 나온다. 다른 부처는 비협조적이다. 때문에 다음 정부에서 국과위 위상을 강화해야 한다. 국과위가 원래 기능을 할 수 있는 시스템 만들어야 한다. 출연연 문제를 빨리 정리해 민간위 안을 완성하는 것도 시급한 과제다.
◇손진훈=일부 오해가 있는데 국과위는 과기부를 대처하는 기관이 아니다. 국과위와 과기부는 전혀 다르다. 국과위는 자금을 포함해 대학이나 국방 분야를 들여다보는 컨트롤타워다. 지금은 이 가운데 일부분에 치중하고 있다. 이는 상설화된 행정위원회 취지에 맞지 않다. 개선된 국과위로 가야 한다.
◇이원근=국과위는 나름 충분한 기능이 있다고 본다. 과기부 부활과 무관하게 국과위 기능 보완해야 한다. 현 국과위 위원장은 장관급이다. 장관은 아니다. 장관이나 부총리가 돼야 힘을 쓴다. 예산이나 핵심 분야에서 권한 가지는 부처로 승격돼야 한다. 국과위는 연구 자율성과 독립성을 방어하는 부처역할을 하고 실행부처는 실행부처 역할을 하면 된다.
제일 좋은 것은 법제화다. 명문화를 하면 된다. 출연연이나 국과위도 과학기술기본법에 명시하면 된다. 추상적 얘기만 하면 힘들다. 이런 의미에서 국회의원이 나와야 하는데 이보다도 국회에서 민의를 반영한 법안이 필요하다.
◇사회=과기거버넌스에서 빠지지 않고 등장하는 것이 출연연 구조개편 문제다. 간단히 상황을 정리해 달라.
◇손진훈=민간위 보고서를 위해 8개월 동안 일했다. 그렇지만 아직도 세부내용은 완성하지 못했다. 과거 정책 문제가 있다는 것 알지만 이를 함부로 고치지 못했다. 민간위 안은 이러한 논의를 또 거치는 것이 필요하다. 미제로 남았던 632개 공공기관과 국방예산에 대한 얘기를 해야 하는데 현실은 어렵다. 공무원 압력 배제하고 대과연이든 과총이든 이 문제를 해결해야 할 것이다. 국과위로 간다는 출연연 주장도 이유는 여기에 있다. 민간위 안의 결과에 따른 것이다.
◇이원근=민간위만 3년 논의했는데 다시 논의하자면 또 1년 걸린다. 옮기는 것은 맞는데 옮기는 것에만 너무 매몰된 것 아닌가 하는 생각이다.
◇사회=구체적으로 차기 정부에서 과기 거버넌스는 어떤 형태가 되면 좋을 지 얘기해보자. 과기부를 부활한다고 하면 어떤 형태가 좋겠는가.
◇손진훈=과기부 부활은 간단치 않은 문제다. 과기부보다 과학기술전담부처라고 표현하는 게 낫다. 이 역할을 명시하지 않고서는 과기부 부활은 막연하다. 지식인들이 모여 전담부처가 해야 할 일을 판단하고 맞는 거버넌스 만들어야 한다.
만들어질 전담부처는 위상이 격상된 조직이어야 한다. 국과위 조정기능을 가진 상위 조직이 필요하다. 과거 과기부 형태는 안 된다. 또 지경부 소속 연구소가 많은데 이를 정리해야 한다. 동시에 과기부를 만들더라도 민간 전문가가 참여해야 한다. 관료주의는 더 이상 안 된다. 지식인 모여 과기정책 펼치는 환경 만들어야 한다.
현 국과위는 여러 부처에서 공무원들이 왔다. 이들은 전문가들이 아니며 힘 있는 부처에서 상임위원을 맡고 있다. 단순히 과기부 부활하면 같은 현상이 일어난다.
◇금동화=앞으로 어떻게 할 것인가는 독일의 사례를 보면 참고할 수 있다. 독일은 정부 관리가 과기예산을 확보할 의무만 있고 나눠줄 권한이 없다. 우리는 그렇지 않다. 과기정책 얘기를 계속 하다보면 종착역은 연구비다. 연구비는 공무원 입장에서도 새로운 소스다. 모든 요소에 과학기술이 들어간다고 보면 각 부처가 R&D하는 것은 맞다. 어떻게 각 부처가 올바르고 효과적으로 R&D할 수 있도록 하는가가 논의주제가 돼야한다.
단순 과거 과기부를 부활하는 형태는 아니다. 과거를 뛰어넘는 형태, 합리적 의사결정, 기술요소가 반영된 형태를 찾아야 한다. 또 기업에 대한 감독 기능이 필요하다. 어떤 형태든 정책조정기능이 있었으면 좋겠다. 과학기술위원회 형태가 좋지 않겠는가 생각한다.
◇이장재=실제로 지난정부의 혁신본부는 미시경제 총괄하는 역할을 했는데 현 정부 들어 없어진 것이 아쉽다. 과기부가 어떻게 부활하더라도 국과위가 할 역할이 있다. 앞으로 과기부가 R&D 전반을 총괄하고 미시부분, 미래기획, 녹색성장, 국과위가 합쳐진 모습도 가능할 것이다.
◇사회=마지막으로 거버넌스를 포함해 차기정부의 정책 어젠다가 수면위로 조금씩 올라오고 있다. 이런 원칙은 지켜야 한다는 선에서 제언 형태로 얘기해 달라.
◇민경찬=지금은 위기의식을 가질 때다. 이제 중국과 경쟁하려면 정치나 외교력 가지고는 어렵다. 과학기술 하나가 남았다. 생존의 문제다. 우리끼리 논쟁에 파묻혀서는 안된다.
철학이 필요하다. 외국은 과학기술이 가치지향적이다. 미국과 일본을 보면 삶의 질을 어떻게 보장하는지에 대한 이슈들에 접근하고 있다.
반면 우리는 철학이 불분명하다. 싱크탱크도 없다. 국과위가 싱크탱크 역할을 해야 한다. 부처는 현안 중심으로 문제를 풀어가고 국과위는 큰 틀에서 끌고 가야 한다.
대과연은 비과학계와 논의하고 각 당 캠프와도 과기 정책을 같이 만들고 참여하려 한다. 거버넌스 원칙은 양보다는 질로 가야 한다. 사람이 중심이 되고 자율성을 키워야 한다. 또 일자리, 중소기업 창업, 안전 건강 등 삶의 질 문제, 지역 균형발전, 창의인재양성, 연구생태계 재조정 등에 맞춰진 거버넌스가 만들어져야 한다. 과학기술은 R&D를 모으고 중소기업 중심 산업구조를 만드는데 초점을 맞춰야 한다.
◇금동화=과학기술 투자에는 이를 가능케 하는 상위개념이 있다. 중화학공업 육성의 상위개념은 자주국방이다. 우리끼리 맴도는 이유가 상위개념을 못가지기 때문인지 자문해보자. 과학기술에 투자하는 철학적 바탕에는 국가경쟁력이 있다.
과학기술 분야에서 우리는 일본에 20년 뒤진다. 20년 전부터 우리가 10조 투자할 때 일본은 100조 투자했다. 우리가 쓰는 자원이 경쟁국가에 비해 작다. 그럼에도 산업구조는 선진국과 경쟁하는 형식이다. 우리의 상황이 절박하고 이를 해결할 방법은 기술밖에 없다. 국가 R&D 대한 상위개념을 심어야 한다.
◇손진훈=과기 거버넌스는 자율성 기반 창조적 혁신체계로 가야 한다. 연구비를 받는 연구자의 책무성과 윤리성을 고취해야 한다. 또 정부의 과기 업무 상당부문을 민간에 위임해야 한다. 전문가들이 모여 정책 세우고 공무원은 모니터링하고 통합 비교하면 된다. 연구기관도 커져야 한다. 매뉴얼에 의한 연구가 필요하며 연구자의 공무원 진출길도 열어야 한다.
◇이장재=대과연에서 과기 거버넌스 관련 연구를 진행 중이다. 현재는 과기부 부활이 이슈기 때문이 이를 축으로 보고 있다. 중요한 것은 개념의 분화다. 우리는 과학기술을 하나의 개념으로 봤다. 과학정책이라는 것이 없었다. 과학정책과 기술정책을 구분해 봐야 한다. 융합부분도 따로 봐야 한다.
국과위는 국가가 어떻게 가고 무엇을 해야 할 것인지를 만들어줘야 한다. KISTEP 보고서에 따르면 2000초반부터 우리는 미래먹거리 개발팀이 없어졌다. 지금까지 일본을 따라가면 됐는데 이제 일본은 어디로 갈지 모른다. 국과위 통해 이를 그려야 한다.
◇이원근=부처이기주의 관행 등이 문제가 된다. 이를 바꾸기 위해 행정에서는 인적 구성이 선진화돼야 한다. 공무원에 과기전문가가 포진해야 한다.
교과부 통합 과정에서 인적자원계획이 빠졌는데 중요한 사안이다. 과기는 빠른 속도로 발전하는데 인력 수급계획이 없다. 인력 양성 계획, 공무원과 연구원의 바람직한 관계설정, 예산 독립성과 연구 자율성 확보해야 한다.
과기계 인재풀이 없다. 훌륭한 사람 추천하지 못하면 논의하던 것 아무것도 안 된다. 모두가 공감하는 인력 풀을 가져야 한다.
◇사회=바람직한 과기 거버넌스 개편 논의는 이제 시작인 것 같다. 다양한 의견이 존재하지만 미래 발전적 거버넌스가 필요하다는 데는 모두가 동감한다. 앞으로 전자신문도 바람직한 거버넌스 개편을 위해 힘쓰겠다. 전문가들도 발전적 과기 거버넌스를 만드는 과정에 적극 동참해 주길 바란다.
정리=
윤대원기자 yun1972@etnews.com