[이슈분석]참여정부부터 속도내 MB정부서 본격화

해외자원개발 국정조사 특위가 기한 연장에도 불구하고, 별다른 성과 없이 끝나게 됐다. 정치권 전체가 ‘성완종 블랙홀’에 빠져 특위 관련 협의조차 진행하지 못한 채 다음 달 2일 연장시한만 남겨뒀다. 청문회 한번 열지 못한 ‘식물 특위’란 비난과 함께 지금까지 자원개발 사업에 의혹만 남겼다. 정부는 이를 계기로 지금까지 쌓인 문제를 짚은 뒤 자원개발 정책과 시스템 전반을 재정비하겠다는 의지다. 1970년대부터 40년 넘게 이어져온 우리나라 자원개발에 얽힌 빛과 그늘의 역사를 되돌아봤다.

◇오일쇼크로 첫발 뗀 자원개발

우리나라 자원개발은 1·2차 오일쇼크가 직접 계기가 됐다. 1973년 1차 오일쇼크로 OPEC(석유수출국기구)가 비우호국 공급을 25% 줄이면서 중동 원유 확보에 나선 게 시작이다. 정부는 경제수석을 급파해 미국 3사와 장기공급계약 당초분 물량을 확보하고, 중동에는 대통령 특사를 파견해 사우디 원유 공급 제한을 해제하고 쿠웨이트로부터 중립국 대우를 확보했다.

자원개발이 정책적 틀을 갖춘 것은 1978년 찾아온 2차 오일쇼크 때다. 자원 확보 경각심이 커지면서 동력자원부와 석유공사가 설립됐으며, 해외자원개발촉진법이 제정되는 등 조직과 법령이 마련되는 전기가 됐다. 국조특위에서 논란이 됐던 성공불융자제도도 2차 오일쇼크 이후 1983년에 도입됐다.

조직과 제도가 마련되고 1980년대 들어서면서 국가정책 차원 자원개발이 시작됐다. 공급 중심유가인상이 계속됐고 산유국 시장지배력은 계속 커졌다. 초기 성과는 좋지 못했다. 1981년 인도네시아 마두라, 1984년 예멘 마리브사업 등 21개 프로젝트가 추진됐지만, 이 중 18개 사업은 탐사단계서 실패했다.

1980년대 말부터 오히려 자원개발 의지가 퇴색됐다. 저유가·저금리·저환율 이른바 3저 시대가 열리면서 투자가 이뤄지지 못했다. 1990년대 말에는 IMF 외환위기 직격탄을 맞았다. 베트남 11-2 생산광구 운영권을 따내는 등 1997년까지 총 41개 사업을 추진하며 전성기를 구가했지만, 다음 해 외환위기가 닥치면서 침체의 길을 걸었다. 1997년 8억달러에 달했던 자원개발 투자는 2002년 5억달러로 줄어들고 같은 기간 26개 사업에서 손을 뗐다.

◇자원개발 다시 불 지핀 참여정부

외환위기로 주춤했던 자원개발은 참여정부 들어서면서 다시 속도를 냈다. 에너지 정책 패러다임을 ‘안정적 도입’에서 ‘적극적 해외자원개발’로 전환하면서 다시 투자를 늘리기 시작했다.

1970년대부터 참여정부 초기인 2004년까지 자원개발 총 투자금액은 약 68억7000만달러, 정권 3년차인 2005년에 11억4700만달러를 자원개발에 투입하면서 자원 확보에 힘을 쏟았다. 카자흐스탄 아다광구, 캐나다 셰익스피어 동광, 예멘 YLNG가 당시 추진됐던 대표적 사업이다.

다음 해 투자액이 두 배 가까이 늘었다. 석유와 가스 개발에 19억9300만달러, 유연탄과 광물에 1억8600만달러를 투입했다. 참여정부 말기 2007년에도 자원개발 총 투자액은 29억300만달러를 기록, 상승세를 이어갔다. 이전까지 자원개발에 적극적이지 않았던 가스공사도 2007년에 모잠비크 해상 광구 등 3개 프로젝트를 추진하며 자원개발사업에 뛰어들었다.

참여정부 중반 2005년부터 3년간 해외자원개발 투자액은 62억2900만달러로 1970년대부터 2004년까지 누적 투입된 68억7000만달러와 맞먹는 수준을 기록했다. 이전 정부까지 추진한 자원개발사업은 11건 정도였지만, 참여정부에서 21건 사업을 새로 시작했다. 당시 자원개발도 실제 자원을 탐사하고 개발하는 것과는 차이가 있었다.

자원개발 특성상 대규모 프로젝트가 다수였지만, 투자 한계상 사업이 소규모·실험적 성격으로 진행됐으며, 진행 중인 사업에 지분투자 형식으로 참여하거나 글로벌 메이저 기업이 매각하는 사업을 사들이는 정도였다.

◇자원개발사업 대형화 노렸던 MB정부

이명박(MB)정부는 자원개발 투자 규모를 폭발적으로 늘렸다. 국가 자원개발률 확대를 기조로 세우고 공기업 대형화와 함께 적극적 생산광구 인수합병(M&A) 작업을 추진했다. 자원개발에서 공기업 역할을 강화해 단기간 내 경쟁력을 확보한다는 취지에서였다.

MB정권 초기인 2008년에만 7건의 자원개발사업이 새로 시작됐다. 투자액도 58억800만달러로 참여정부 수준을 훌쩍 뛰어넘었다. 여기에 중국 등 신흥국의 경제 성장으로 석유소비가 늘면서 수요 주도 고유가 현상까지 겹쳤다. 해외 메이저 기업은 비전통 자원 개발과 함께 극지·오지로 나가면서 자원개발 포트폴리오를 계속 넓혀갔다.

투자금액도 계속 늘었다. 2009년에는 62억1300만달러, 2010년에는 90억9300만달러로 투자액을 늘리면서 해외자원개발 의지를 표출했다. 2011년 들어서는 석유·가스에 92억2500만달러, 유연탄과 광물에 12억2500만달러가 투자되면서 총 규모는 100억달러를 넘어섰다. 가스공사 석유개발이 허용된 것도 2011년이다. 가스공사 자원개발 참여와 함께 석유공사 대형화, 광물자원공사 출자 확대 등 양적 확장에 주력했다. 2011년에만 32개 프로젝트가 새로 추진됐다.

투자가 급증하면서 회수율은 자연스레 떨어졌다. 적극적 투자에 다수 사업을 확보했지만, 실제 상업생산을 통해 수익을 얻는 데까지는 상당한 시일이 필요한 자원개발 특성상 당장 투자회수를 기대하긴 힘들었다. 2011년만 해도 104억5000만달러가 투자됐지만 당해 회수금액은 39억7600만달러에 불과했다. 실평가액보다 비싸게 사들이고 헐값에 매각하는 시행착오도 이때 많았다. 볼리비아 코로코로 동광, 동티모르 해상광구, 캐나다 하베스트 등 사업종료를 추진 중이거나 종료된 사업도 쏟아졌다.

마다가스카르 암바토비, 멕시코 볼레오, 이라크 쿠르드 사업 등 논란에 선 사업도 있다. 국조특위에서 특위위원들이 현장실사까지 다녀왔지만 운영 현황과 향후 가능성에 상반된 견해를 보였다. 40년 역사지만, 사업이 본격화된 것은 10여년에 불과한 자원개발사업이 그 가능성을 증명하는 데에는 앞으로 시간이 더 필요하다.


자원개발 투자 현황(단위: 백만달러)

자료: 산업통상자원부

석유공사 해외자원개발사업 현황

자료:한국석유공사

가스공사 해외자원개발사업 현황

별도 첨부

자료:한국가스공사

광물자원공사 해외자원개발사업 현황

자료:한국광물자원공사

조정형기자 jenie@etnews.com