대통령 개헌안이 26일 공식 발의를 앞두고 20일부터 사흘 간 국민에게 전면 공개된다. 앞서 국민헌법자문특별위원회가 문재인 대통령에게 보고한 자문안 초안에서 크게 변경되진 않을 것으로 예상된다.
큰 틀을 유지하면서 일부 안이 구체화될 것으로 보인다. 토지공개념을 규정하는 부분이나 경제민주화 내용이 어느 수위로 정리되는지에 따라 '뜨거운 감자'가 될 전망이다.
◇'토지공개념' 구체화…논란 불씨 키우는 화근될 수도
청와대는 대통령 개헌안을 한 번에 발표하지 않고 3일에 나눠 공개한다. 국민에게 개헌안을 상세히 설명하고 이해를 구한다는 게 청와대 설명이다. 청와대는 20일부터 △전문·기본권 △지방분권·국민주권 △정부 형태 등으로 나눠 개헌안을 발표한다. 청와대 핵심 관계자는 18일 기자들과 만난 자리에서 “권력구조나 법률로 수도를 정하게 하는 등 국민헌법자문위가 제안한 자문안의 핵심적인 내용은 크게 변하지 않은 것으로 안다”고 말했다.
사흘 간 발표 내용 모두 굵직한 이슈를 담지만 첫날 기본권 강화 부분이 주목된다. 그간 정부 형태·지방분권 이슈에 비해 덜 알려진데다 이들 사안이 구체화되면 정부 비대화, 규제 강화 등 파급 효과가 크다.
기본권 강화 중에 '토지공개념'은 어떻게 구체화될지 여부에 따라 정국의 '블랙홀'이 될 수 있다. 현행 헌법에도 토지공개념은 문안으로 구체화됐다. 헌법 제23조 제2항 '재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다'와 제122조 '국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다' 등이 현행 헌법에 명기된 토지공개념 조항이다.
대통령 개헌안은 기존 내용 보다 국가 재량권을 폭넓게 인정할 것으로 보인다. 앞서 자문위는 토지 소유나 집중의 불균형이 사회경제 정의를 실현하는 데 장애로 작용한다고 판단했다. 국가가 토지 재산권 의무를 부과하거나, 부분적으로 권리를 제한할 수 있는 조항이 마련될 것으로 예상된다.
이는 토지개발 이익환수, 토지자본소득 등에 대한 과세 근거가 마련된다. 문재인 정부의 '부동산 가격 안정화' 차원에서 연결성을 갖지만 논란의 불씨를 키울 수 있다. 개인의 재산권 침해라는 반대 의견이 나올 것으로 보인다.
◇노동권 강화·경제 민주화…기업 경영활동 위축 우려
노동권과 경제민주화 조항도 기업의 경영 환경을 위축시킬 수 있다는 우려의 목소리가 높다. 자문위는 구체적으로 △공무원 노동 삼권 확대 △헌법 조문 내 근로를 노동으로 변경 △동일가치노동 동일임금 등을 대통령 개헌안으로 제안했다.
업계는 노동권 보장과 기업활동의 자율성을 균형 있게 조율하지 못하고 한쪽으로 치우친 것이라고 지적했다. 이 같은 내용이 반영되면 근로시간 단축, 최저임금 인상 등으로 어려움을 겪는 기업에 추가 충격을 줄 수 있다.
대통령 개헌안은 현행 헌법 119조 2항에 포함된 '경제 민주화' 의미도 명확히 한다. 소상공인과 서민 권리를 강화하는 조항과 소비자 권리를 보장하는 조항을 마련한다.
정부가 기업의 고용 형태까지 규제하는 가운데 소상공인과 소비자 권리를 우선 보장하면 기업의 정당한 이윤추구 의지는 꺾일 수밖에 없다. 문재인 정부의 친노동 정책 기조에 부담을 느껴 지사 철수를 검토하는 글로벌 기업의 '엑소더스'에도 불을 지필 수 있다는 우려다.
임규건 한양대 경영학과 교수는 “경제민주화 내용 구체화에는 공감가는 부분도 있지만 한 번 만들어지면 수정이 어려운 만큼 신중해야 한다”고 지적했다. 임 교수는 “헌법에 너무 상세한 부분을 담으면 4차 산업혁명 같은 시대 변화에 맞춰 정부와 국회가 경제 정책의 유연성을 확보하기 힘들다”며 신중한 접근을 주문했다.
성현희 청와대/정책 전문기자 sunghh@etnews.com
