노태우 정부가 북방정책 문을 연 이후 역대 정부는 북방정책이 유라시아 대륙에서의 새로운 시장 개척뿐만 아니라 이들 국가와의 교통·물류 및 에너지 인프라 연계를 통해 새로운 성장 동력을 확보한다는 경제적 이익을 가져다줄 것으로 기대했다. 이를 바탕으로 한반도 평화 정착에 북방국가들의 긍정적 지지를 유도하는 정치적 이익도 줄 것이라는 데 공감대를 형성하고 있었다.
역대 정부가 정권 성향과 관계없이 유사한 협력 의제로 북방정책을 지속한 것도 이 때문이다.
다만 역대 정부의 북방정책 성과가 기대에 못 미쳤다면 그 근본 원인은 지정학적 환경이 노태우 정부 때만큼 우호적이지 않았기 때문이다.
특히 최근에 미국과 중국 간 경쟁 심화와 미국과 러시아 관계 악화 등 지정학적 부담이 더욱 커지고, 러시아 및 북한에 대한 제재가 지속되면서 북방정책의 실효성에 대한 회의론이 적지 않다. 통일연구원이 지난해 5월 외교 전문가 50명을 대상으로 한 설문조사 결과를 보면 향후 10년 동안 미-중 경쟁에도 북방정책이 효과적으로 추진될 수 있다는 의견이 44%인 반면에 미-중 경쟁 또는 기타 이유로 추진되기 어렵다가 48%로 회의적 의견이 많았다.
현재 미-중 경쟁 속에서 한반도 문제 해결과 북방정책 성과를 높이는 속 시원한 해결책을 찾기는 쉽지 않다. 역대 정부는 한·미 동맹을 근간으로 중국과의 경제 협력 수준은 최대로 높이는 헤징 전략을 기본 전략으로 하고, 지역주의 선도와 네트워킹 강화를 보조 전략으로 혼합하는 전략을 구사해 왔다.
그러나 미-중 경쟁과 미-러시아 갈등이 더욱 첨예화하고 남북관계가 경색을 반복하면서 이런 혼합전략의 실효성이 떨어지고 있다. 외교 수단을 통해 이러한 지정학적 부담을 벗어나기는 사실상 불가능하며, 그동안 보조 수단이던 지역주의 선도와 네트워크 강화 등 지정학적 수단을 더욱 활용할 수밖에 없는 것이 현실이다.
특히 자원과 공간을 많이 보유한 러시아를 매개로 한 북방정책은 우리가 우려하는 한·미·일 대 북·중·러시아 신냉전 구조가 형성되는 것을 예방할 수 있다. 미-중 경쟁 속에서 중·러시아 밀착을 우려하는 미국 입장을 고려할 때 그나마 정치적 부담이 적은 경제협력 참여는 가능성이 없지 않을 것이다.
강대국 간 갈등이 첨예화하고 역내 갈등 조정과 협력을 확대·심화할 수 있는 협력의 메커니즘이 부재한 지역 상황을 고려할 때 한국 외교는 장기적으로 중강국 외교를 지향할 수밖에 없다. 중강국이 잘할 수 있는 틈새 분야가 비전통 안보와 물류 및 에너지 네트워크 분야다. 바로 북방정책이 중강국 외교의 핵심 수단인 셈이다.
이런 점에서 북방협력 국제기구화와 담당 기관 상설화라는 북방정책 제도화는 심각히 고려해 볼 시점이 됐다. 북방정책이 정권 성향과 관계없이 지속될 정도로 국민적 공감대가 있음에도 정부가 바뀌면 이전 정부 성과의 승계 없이 원점에서 재출발하는 폐단이 없지 않았고, 남북관계가 경색되면 북방협력의 동력도 상실되는 상황이 반복됐기 때문이다.
북방협력국제기구화는 협력 수요가 높은 분야부터 기능적·부문별로 접근하고, 이의 성과를 바탕으로 장기적으로 유라시아 경제공동체를 추진하는 것이 현실적이다. 이번 정부가 제안한 동아시아철도공동체의 국제기구화를 차기 정부에서도 계속 추진해야 하며, 최근 탄소중립의 핵심 동력이 되고 있는 수소산업 협력을 위한 역내 지역협의체 설립도 고려할 만한 이유다.
또 북방경제협력위원회 같은 북방정책 담당 기구를 상설화해야 정책 지속 가능성을 높일 수 있다. 18일 서울에서 세계의 주요 인사들이 참여하는 북방포럼이 개최된다. 이 포럼이 북방정책 제도화의 출발점이 되기 바란다.
엄구호 한양대 아태지역연구센터 소장(대통령 직속 북방경제협력위원회 위원) gosha@hanyang.ac.kr
